Plébiscite de 1961: la justice britannique se prononce

“Makweley Lysongo c. The Foreign and Commonwealth Office, Le Gouvernement de la République du Cameroun Dossier no : HQ17X03342 High Court of Justice Queen’s Bench Division (Chambre du Banc de la Reine de la Haute Cour de Justice) 5 novembre 2018 [2018] EWHC 2955 (QB) 2018 WL 05791911 Devant : la juge Farbey DBE Date : 5 novembre 2018 Date de l’audience : jeudi 25 octobre 2018 Représentation Le demandeur a comparu en personne. James Purnell et Sean Aughey (sur instruction du Service juridique du Gouvernement) pour le premier défendeur. Le deuxième défendeur n’a pas comparu et ne s’est pas fait représenter. Jugement Mme la juge Farbey : Introduction 1 Il s’agit d’une demande du Foreign and Commonwealth Office (FCO) visant à rayer la cause du demandeur du rôle au motif que la Haute Cour n’a pas compétence pour l’entendre. Le 14 septembre 2017, le demandeur, M. Makweley Lysongo a déposé une demande d’indemnisation contre le Gouvernement de Sa Majesté et la République du Cameroun pour les torts que le Royaume-Uni aurait causés au peuple de l’ancien British Southern Cameroons (« BSC »). Il est dit que ces torts ont été commis avant et au moment de l’indépendance vis-à-vis du Royaume-Uni lorsque le BSC est devenu partie de la République du Cameroun. 2 En guise de réparation, le demandeur demande des déclarations selon lesquelles l’union du BSC et du Cameroun était illégale et invalide ; que la cession illégale du BSC au Cameroun signifie que la République du Cameroun (deuxième défendeur) n’a pas le droit de gouverner la partie de son territoire qui était auparavant sous administration britannique ; que le BSC demeure partie du Royaume-Uni ; et que le FCO a violé le droit international et les résolutions des Nations Unies (ONU) au regard de la façon dont il s’est dessaisi de l’administration du BSC. Le demandeur demande un certain nombre d’autres ordonnances, y compris des dommagesintérêts. Je n’ai pas besoin d’en exposer les détails. La demande ayant été introduite contre le Gouvernement du Royaume-Uni, le FCO a demandé et obtenu l’autorisation de se substituer à lui en tant que premier défendeur. Le deuxième défendeur n’a pas pris part à la procédure. 3 Le demandeur s’emploie à présenter la demande au nom de la population du BSC. Je n’ai vu aucune preuve de ce que d’autres personnes souhaitent se joindre à la demande de M. Lysongo et je vais donc désigner M. Lysongo comme le demandeur. Jusqu’à présent, la gestion des cas a été assurée par un Maître du Queen’s Bench Division (Chambre du Banc de la Reine) et j’ai entendu la demande dans le rôle civil. La question de savoir si l’affaire devrait être examinée par le tribunal administratif reste discutable. En l’occurrence, il ne m’a pas été nécessaire de décider si l’affaire devrait être renvoyée : Dans cet arrêt, je ne traiterai que du bienfondé de la demande du FCO. 4 Le demandeur (qui a comparu en personne) et M. James Purnell et M. Sean Aughey, qui ont comparu au nom du FCO, ont produit des conclusions. M. Purnell et M. Aughey ont présenté des observations détaillées sur la compétence en s’appuyant sur un certain nombre de fondements différents. Mon intention n’est nullement de leur manquer de respect en ne traitant que certains de leurs arguments qui sont néanmoins suffisants pour statuer sur la demande du FCO et classer l’affaire du demandeur. J’ai gardé ce jugement aussi succinct que la nature des questions le permet : rien d’autre n’aurait de plus-value en l’espèce. Les faits 5 En termes de preuve, j’ai reçu une déclaration du Dr Robert Dixon, chef du Département Afrique de l’Ouest au sein du FCO. M. Lysongo a produit les résultats de ses recherches aux Archives na tionales et ailleurs. Les deux parties m’ont exposé en détail les évènements qui ont conduit à la formation de la République du Cameroun en tant qu’État indépendant. À partir de 1884, le territoire de l’actuelle République était une colonie allemande. Après la défaite de l’Allemagne lors de la Première Guerre mondiale, il a été divisé et placé sous administration française et britannique en vertu de la Déclaration franco-britannique du 10 juillet 1919. Après une période sous mandat britannique, le territoire gouverné par le Royaume-Uni a été intégré au système de tutelle internationale des Nations Unies établi par le chapitre XII de la Charte de l’Organisation des Nations Unies (San Francisco, 1945). Aux termes du chapitre XII, la tutelle a pour objet d’administrer et de superviser certains territoires afin de favoriser leur évolution progressive vers la capacité à s’administrer eux-mêmes ou l’indépendance, compte tenu « des conditions particulières à chaque territoire et à ses populations, des aspirations librement exprimées des populations intéressées ». Les objectifs fondamentaux du système étaient notamment d’encourager le respect des droits de l’homme pour tous (Charte de l’ONU, art. 75 et 76). Le Système de tutelle ne modifiait pas en lui-même les droits d’aucun État ou d’aucun peuple (Charte de l’ONU, art. 80) La tutelle était établie à travers des accords de tutelle individuels (Charte de l’ONU, art. 75). 6 Le Royaume-Uni est devenu l’autorité administrante en vertu du Chapitre XII pour le territoire précédemment sous mandat britannique. Un Accord de tutelle a été approuvé par les Nations Unies le 13 décembre 1946 (Recueil des traités no 20 (1947), Cmd. 7802). En vertu de l’article 3 de l’Accord de tutelle, le RoyaumeUni s’est engagé (entre autres) à « administrer le territoire de manière à réaliser les objectifs fondamentaux du système international de tutelle » énoncés dans la Charte et à « collaborer pleinement » avec l’Assemblée générale des Nations Unies (AGNU) dans l’exercice de toutes ses fonctions. En vertu de l’article 5 de l’Accord de tutelle, le Royaume-Uni s’est vu accorder « les pleins pouvoirs législatifs, administratifs et juridictionnels » sur le territoire qui constituait la Tutelle. Le Royaume-Uni a utilisé sa juridiction pour diviser le territoire sous-tutelle en Northern et Southern Cameroons. 7 Par sa résolution 1350 (XIII) du 13 mars 1959, l’Assemblée générale des Nations Unies a recommandé au Royaume-Uni de prendre des mesures en vue d’organiser des plébiscites – qui seront organisés par le Royaume-Uni sous la supervision des Nations Unies – dans le Northern et Southern Cameroons. La raison d’organiser des plébiscites distincts tenait du fait que l’Assemblée générale des Nations Unies a reconnu que les peuples du Nord et du Sud pourraient prendre des chemins différents (Assemblée générale des Nations Unies, quinzième session, Documents officiels, 994e séance plénière, 21 avril 1961, document A/PV.994, paragraphe 163). Le but exprimé des plébiscites (au paragraphe 1 de la Résolution 1350 (XIII)) était de connaître les souhaits des habitants du territoire sous tutelle quant à leur avenir. La résolution 1350 (XIII) recommandait que le plébiscite du BSC ait lieu pendant la saison sèche, entre décembre 1959 et avril 1960. Dans la même résolution, l’Assemblée générale des Nations Unies a évoqué deux autres questions à poser au peuple du BSC. Ces deux questions ont été formulées dans la Résolution 1352 (XIV) comme suit : a) Souhaitez-vous accéder à l’indépendance en adhérant à la Fédération indépendante du Nigéria ? b) Souhaitez-vous accéder à l’indépendance en rejoignant la République indépendante du Cameroun ? 8 On voit aisément qu’il n’était pas question de rester dans les territoires de la Couronne et qu’il n’était pas question de devenir un État distinct. Le demandeur soutient qu’il était contraire aux objectifs de la tutelle de retirer du plébiscite l’option de l’autodétermination. M. Purnell a souligné que l’ONU était intégralement impliquée dans la tutelle et dans le plébiscite du BSC, dans la mesure (par exemple) où elle a recommandé la période pendant laquelle celui-ci devrait avoir lieu et décidé des questions à poser. L’Assemblée générale des Nations Unies a joué un rôle central dans le mouvement général de décolonisation, reflétant le consensus de la communauté internationale dans les années d’après-guerre. L’analyse de M. Purnell est tout à fait cohérente avec les résolutions contemporaines qui m’ont été soumises. 9 Des plébiscites en bonne et due forme ont eu lieu et, en l’occurrence, le Nord et le Sud ont décidé de prendre des chemins différents. Le Nord a voté pour faire partie du Nigéria et le BSC a voté pour faire partie de la République du Cameroun. Suite au résultat du plébiscite, le BSC est devenu partie intégrante de la République du Cameroun le 1er octobre 1961. Le BSC a donc rejoint un territoire qui avait été auparavant administré par la France. Avant l’adhésion du BSC à la République, le Royaume-Uni avait obtenu, par un échange de notes, l’assurance que l’unification se ferait sur la base d’une fédération (Doc. ONU A/PV.994, supra, paragraphe 170). 10 Étant donné qu’il n’administrait plus le BSC, le Royaume-Uni a mis fin à l’Accord de tutelle le 1er octobre 1961. La cessation de l’accord a pris la forme d’une proclamation royale publiée le 26 septembre 1961. Cette proclamation était un acte exécutif accompli dans l’exercice de pouvoirs en matière de politique étrangère. Le demandeur a fourni une copie d’un échange de notes entre l’Ambassadeur du Royaume-Uni et le Président de la République du Cameroun en septembre 1961. Ces notes indiquent que le Royaume-Uni a cessé d’exercer la tutelle et que l’Accord de tutelle a pris fin à minuit le 30 septembre 1961. La conséquence inévitable en a été que le Royaume-Uni a cessé d’exercer toute autorité légale dans la région. 11 Le 1er octobre 1961, la République a adopté une nouvelle constitution et a changé son nom en République fédérale du Cameroun. En 1972, une deuxième Constitution a aboli le système fédéral et changé le nom du pays en République Unie du Cameroun. Une troisième Constitution a aboli le système fédéral et changé le nom du pays en République du Cameroun. 12 La situation intérieure actuelle au Cameroun est instable. Le Dr Dixon confirme dans sa déposition : « Il sévit actuellement une crise politique au Cameroun, laquelle tire ses racines d’un différend de longue date autour du statut des régions anglophones, et en particulier l’opinion profondément ancrée de nombreux Anglophones selon laquelle ils ont été marginalisés par la majorité francophone. Un élément clé de cette contestation concerne les révisions constitutionnelles adoptées après 1961, en particulier celle de 1972 (passage d’une fédération à une union), qui a concentré le pouvoir entre les mains du gouvernement central majoritairement francophone. Des tensions de longue date ont dégénéré en violence en 2016 à la suite des protestations contre l’imposition par le gouvernement du Cameroun du droit et des programmes scolaires francophones aux tribunaux et aux écoles anglophones. » 13 M. Dixon poursuit en expliquant que ces évènements ont eu pour effet de galvaniser un mouvement indépendantiste. Le 1er octobre 2017, les sécessionnistes anglophones ont déclaré unilatéralement la création de la soi-disant « République d’Ambazonie ». La situation sécuritaire est fragile. Les estimations varient, mais on estime que jusqu’à 1000 personnes ont été tuées. Les Nations Unies estiment qu’il y a plus de 282 000 personnes déplacées à l’intérieur du Cameroun et près de 27 000 réfugiés au Nigéria en provenance des régions touchées. Les observations des parties 14 Le FCO soutient que les tribunaux anglais n’ont pas compétence pour entendre l’action pour plusieurs motifs. Premièrement, le demandeur demande à la Cour d’interpréter et d’appliquer des dispositions d’instruments internationaux (tels que la Charte des Nations Unies, l’Accord de tutelle, les résolutions de l’Assemblée générale des Nations Unies et l’Échange de notes sur la fédération) qui n’ont pas été incorporés dans le droit anglais. Deuxièmement, les conditions d’application de la doctrine de l’acte de l’État par la Couronne sont remplies. Troisièmement, la doctrine de l’acte de l’État étranger consacré par la common law s’applique. Quatrièmement, l’ONU jouit d’une immunité de juridiction. Le FCO soutient en outre que la République du Cameroun ne peut être poursuivie en tant que défendeur parce qu’elle jouit de l’immunité de l’État en vertu du droit international coutumier et au regard de son statut (art.1 de la loi sur l’immunité de l’État de 1978). 15 Avant la tenue de l’audience, le demandeur avait soumis un certain nombre de documents écrits pour exposer sa position. Une fois l’audience terminée, il a envoyé à la Cour des observations écrites supplémentaires qu’il a par la suite tenté de modifier au moyen d’un autre volumineux document. Ces documents supplémentaires n’ont rien ajouté de substantiel à son exposé de la cause et à ses conclusions. Dans l’ensemble, son dossier repose (à l’analyse) sur trois arguments principaux. Premièrement, il fait valoir que, en violation des principes des droits de l’homme ou du droit en matière de discrimination, le transfert du BSC de l’administration britannique vers la nouvelle République a été effectué sans traité applicable. Il soutient que l’absence d’un traité a eu de très graves conséquences négatives pour les résidents actuels de l’ancien territoire du BSC. Il soutient en particulier que cela a permis au Gouvernement du Cameroun de passer d’un État fédéral à un État centralisé au détriment des droits civils de ceux qui résident dans l’ex-BSC. 16 Deuxièmement, le demandeur fait valoir que le fait de ne pas garantir les droits des résidents du BSC sur le long terme constituait un abus de confiance flagrant de la part du Royaume-Uni. Lorsque je lui ai demandé de clarifier sa proposition, il m’a dit que l’ONU avait confié les actifs du BSC au Royaume-Uni en sa qualité d’administrateur de tutelle. Que le Royaume-Uni était tenu de préserver et de gérer ces actifs au profit de la population du BSC, qui était le bénéficiaire de la tutelle. Il a fait valoir que la tutelle ne pouvait être administrée légalement que dans l’intérêt de la population du BSC, d’une manière analogue au droit anglais des tutelles. 17 Troisièmement, le demandeur fait valoir que le fait que le Royaume-Uni n’ait pas mis en œuvre un traité (causant des violations du droit relatif aux droits de l’homme) et l’abus de confiance ont pour effet de rendre illégale la cessation de l’Accord de tutelle, ce qui rend illicite le transfert du BSC au Cameroun. 18 Quant à la compétence des tribunaux anglais, le demandeur fait valoir que celle-ci découle de l’Accord de tutelle lui-même. Alternativement, il demande à la Cour d’accepter la compétence en vertu du droit anglais des fiducies (law of trusts). Il soutient que ni la doctrine de l’acte étranger de l’État ni celle de l’immunité de l’État ne sont applicables. 19 Il convient d’examiner la question de la compétence dans le contexte des divers aspects de la position générale du demandeur. Aucun traité applicable 20 Le demandeur articule sa demande autour du fait que le transfert du BSC de l’administration britannique à la République du Cameroun n’était régi par aucun traité. Le fait semble être (à son plus haut niveau) que l’Accord de tutelle n’aurait pas dû être résilié en l’absence d’un traité énonçant des garanties en matière de droits de l’homme et de non-discrimination pour les habitants du BSC et leurs descendants. Il s’appuie pour l’essentiel sur la correspondance et les communications internes du Gouvernement (qui sont maintenant entrées dans le domaine public) pour faire valoir que le Royaume-Uni à l’époque faisait passer ses propres intérêts géopolitiques en Afrique de l’Ouest avant ce qu’il prétend être les droits et intérêts du peuple du BSC. Il affirme que l’assurance d’une fédération n’a pas empêché une modification ultérieure de la constitution au détriment des anciens habitants du BSC. Il accuse le Royaume-Uni d’avoir influencé l’Assemblée générale des Nations Unies pour qu’elle accepte la fin précipitée de la tutelle sans garanties constitutionnelles à long terme. Citant diverses parties de la Charte des Nations Unies, il soutient (en fait) que le Royaume-Uni a échappé à l’examen minutieux de l’ONU et a abandonné le peuple du BSC avant que ses droits puissent être consacrés par un traité. 21 L’obstacle insurmontable qui s’oppose aux arguments du demandeur est que (quels que soient les mérites et les torts de cette question historique) la cessation de la tutelle était régie par les résolutions et les processus des Nations Unies. Il n’est pas pertinent sur le plan juridique que certains politiciens ou fonctionnaires britanniques de l’époque aient considéré (par exemple) un plébiscite à deux questions comme trop étroit ou aient estimé que les options limitées du plébiscite ne servaient pas au mieux les intérêts du BSC. Les questions ont été approuvées par l’Assemblée générale des Nations Unies. Le plébiscite ayant eu lieu, il a été mis fin à la tutelle conformément au plan de l’ONU. 22 L’ONU jouit de l’immunité de juridiction en vertu du droit anglais (Nations Unies et Cour internationale de justice (Immunités et privilèges) Ordonnnance 1974 , par. 6 ; adoptée conformément à l’article 1 de la loi sur les Organisations internationales de 1968). La Haute Cour ne peut pas se prononcer sur les actions de l’ONU. Ce que l’ONU a fait en ce qui concerne la cessation de l’administration du BSC par le Royaume-Uni ne peut donner lieu à une action en droit anglais. Dans ses observations écrites, le demandeur lui-même affirme qu’il ne conteste aucun acte posé par l’ONU. Je lui ai demandé de confirmer sa position lors des plaidoiries. Il m’a déclaré qu’il n’avait aucun différend avec l’ONU. Le Royaume-Uni a été désigné dans le cadre d’un système des Nations Unies comme l’autorité administratrice de certains territoires qu’il administrait selon des modalités convenues par l’AGNU et en pleine collaboration avec l’AGNU (Accord de tutelle, art. 2 et 3). Cela étant, il n’est pas possible de plaider en faveur d’une quelconque forme de réparation à l’encontre du Royaume-Uni. 23 Si le demandeur pouvait soulever devant la Haute Cour des questions découlant des actions de l’ONU, cela ouvrirait la voie à ce que le Royaume-Uni et ses tribunaux puissent s’immiscer dans l’accomplissement des fonctions de l’ONU dans le domaine des droits humains et, dans ce contexte, de la décolonisation (Stichting Mothers of Srebrenica c. Les Pays-Bas (2013) 57 EHRR SE10, par. 154). Une telle ingérence porterait atteinte à l’ordre juridique international. 24 Il importe peu qu’après le plébiscite, l’ONU ait invité le RoyaumeUni, le Gouvernement des Southern Cameroons et la République du Cameroun à engager d’urgence des discussions « en vue de finaliser, avant le 1er octobre 1961, les modalités » de mise en œuvre de l’union du BSC avec la République du Cameroun (voir Résolution 1608 (XV) de l’AGNU, par. 5). Contrairement aux arguments du demandeur, rien dans l’invitation adressée par l’Assemblée générale des Nations Unies au Royaume-Uni ne prescrivait que les modalités soient consacrées par un traité. Quoi qu’il en soit, ce que le Royaume-Uni a fait (ou n’a pas fait) a été subsumé et remplacé par ce qui s’est passé à l’ONU dont les actions ne peuvent pas être contestées devant la Haute Cour. 25 La question de la responsabilité du Royaume-Uni n’est pas non plus exempte d’autorité. Dans l’Affaire des exceptions préliminaires des Northern Cameroons (Cameroun c. Royaume-Uni), arrêt du 2 décembre 1963 [1963] Recueil de la CIJ, p. 15, la Cour internationale de Justice (« CIJ ») a jugé que la cessation de l’Accord de tutelle et l’adhésion du Northern Cameroon à la Fédération du Nigéria qui a suivi « n’étaient pas le fait du RoyaumeUni, mais le résultat des actes de l’Assemblée générale » (p. 33). La CIJ a soutenu (p.33-34) que : « Si la Cour devait poursuivre et con...